第三次土壤普查催化耕地修复订单释放综合施策精准发力助力行业可持续发展

2023-04-12 09:23

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一、全国2亿亩耕地污染严重，耕地修复刻不容缓

当前我国耕地环境不容乐观，除了长期依赖农药、化肥、除草剂、农膜等农业产业模式造成残留污染以外，还有化工污染、流域污染、采矿挖掘等污染引发流域灌溉水源的输入性污染。目前耕地土壤重金属超标、有毒残留物富集、土壤板结和养分不足等状况是普遍存在。调研显示，全国目前大约有2亿亩耕地在利用上存在食品安全、生态安全等问题，其中约有15000多万亩遭受工业三废污染，有5000多万亩受到重金属等的中重度污染，有4950万亩被污水灌溉。而在这其中，又有6400多万亩是位于25度以上的陡坡，有8400多万亩是位于东北、西北地区的林区、草原的范围内。这部分耕地如果不及时修复一是会导致严重的经济损失，农作物的污染、减产；二是导致生物品质不断下降；三是危害人体健康。尤其是重金属还能通过食物链及其他摄入途径在人体内蓄积，对人体健康产生巨大威胁。例如：汞进入人体后直接沉入肝脏，对大脑视力神经破坏极大，因此当前修复耕地刻不容缓。

耕地污染来源及特点分析

类别	具体分析
污染来源	工业活动排放以及农业生产活动，如工矿企业生产活动会导致周边农田耕地土壤的污染。农田耕地的污染也可能来源于农业生产过程中使用的化肥、农药等。
污染特点	污染面积通常很大，污染深度比较浅，污染相对均匀，污染物浓度不高。农田耕地是农产品以及土壤生态系统。由于在农田耕地的污染防治过程中。
污染防治的主要保护目标	要尽量保持农田的耕作属性，同时考虑到农田耕地的投入产出比较低，因此对于农田耕地污染的防治策略主要是以安全利用为主。

资料来源：观研天下数据中心整理

二、耕地修复行业快速发展，市场空间广阔

1、多项政策陆续出台，积极推进耕地污染防治工作

根据观研报告网发布的《中国耕地修复市场发展态势分析与投资战略调研报告（2023-2030年）》显示，与国外发达国家相比，我国耕地污染治理起步时间较晚，直到1995年才发布了我国第一个《土壤环境质量标准》，而这仅涉及土壤标准，严格来说治理方面的法律实施仅有约七年的时间，2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）提出，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。这是我国土壤污染治理的首个纲领性文件。

《土壤污染防治行动计划》中与耕地相关内容

计划	具体内容
主要指标	到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
划定农用地土壤环境质量类别	按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。2017年底前，发布农用地土壤环境质量类别划分技术指南。以土壤污染状况详查结果为依据，开展耕地土壤和农产品协同监测与评价，在试点基础上有序推进耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单，2020年底前完成。划定结果由各省级人民政府审定，数据上传全国土壤环境信息化管理平台。根据土地利用变更和土壤环境质量变化情况，定期对各类别耕地面积、分布等信息进行更新。有条件的地区要逐步开展林地、草地、园地等其他农用地土壤环境质量类别划定等工作。
切实加大保护力度	各地要将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。产粮（油）大县要制定土壤环境保护方案。高标准农田建设项目向优先保护类耕地集中的地区倾斜。推行秸秆还田、增施有机肥、少耕免耕、粮豆轮作、农膜减量与回收利用等措施。继续开展黑土地保护利用试点。农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任，避免因过度施肥、滥用农药等掠夺式农业生产方式造成土壤环境质量下降。各省级人民政府要对本行政区域内优先保护类耕地面积减少或土壤环境质量下降的县（市、区），进行预警提醒并依法采取环评限批等限制性措施。
防控企业污染	严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，现有相关行业企业要采用新技术、新工艺，加快提标升级改造步伐。
着力推进安全利用	根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的县（市、区）要结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。强化农产品质量检测。加强对农民、农民合作社的技术指导和培训。2017年底前，出台受污染耕地安全利用技术指南。到2020年，轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩。
全面落实严格管控	加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品；对威胁地下水、饮用水水源安全的，有关县（市、区）要制定环境风险管控方案，并落实有关措施。研究将严格管控类耕地纳入国家新一轮退耕还林还草实施范围，制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。继续在湖南长株潭地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。实行耕地轮作休耕制度试点。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。
加强未利用地环境管理	按照科学有序原则开发利用未利用地，防止造成土壤污染。拟开发为农用地的，有关县（市、区）人民政府要组织开展土壤环境质量状况评估；不符合相应标准的，不得种植食用农产品。各地要加强纳入耕地后备资源的未利用地保护，定期开展巡查。依法严查向沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽地等非法排污、倾倒有毒有害物质的环境违法行为。加强对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内未利用地的环境监管，发现土壤污染问题的，要及时督促有关企业采取防治措施。推动盐碱地土壤改良，自2017年起，在新疆生产建设兵团等地开展利用燃煤电厂脱硫石膏改良盐碱地试点。
有序开展治理与修复	确定治理与修复重点。在江西、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南等省份污染耕地集中区域优先组织开展治理与修复；其他省份要根据耕地土壤污染程度、环境风险及其影响范围，确定治理与修复的重点区域。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。
加大财政投入	中央和地方各级财政加大对土壤污染防治工作的支持力度。中央财政整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作。各地应统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）。有条件的省（区、市）可对优先保护类耕地面积增加的县（市、区）予以适当奖励。统筹安排专项建设基金，支持企业对涉重金属落后生产工艺和设备进行技术改造。
发挥市场作用	通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复。

资料来源：观研天下数据中心整理

近年来我国组织开展了多次全国耕地污染状况调查，出台了一系列耕地污染防治政策文件、开展了耕地环境质量标准修订工作、制定实施重金属污染综合防治规划、编制耕地污染防治行动计划，为我国耕地污染防治工作能力，夯实我国耕地污染防治工作奠定基础，对遏制耕地环境恶化、确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有重要意义。值得一提的是，2023年4月最新出台的《加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》》从责任落实、问题导向、项目成熟度、政策衔接等方面综合考虑，对项目的前期工作、实施管理、遵守法律法规、实施保障等重点环节提出针对性、规范性要求，这将进一步提高我国耕地修复行业的规范性、科学性和时效性。

我国耕地修复行业重点政策梳理

发布时间	发布部门	政策名称	主要内容
2023-04	自然资源部	加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知	各省（区、市）要根据实际，制定本地区国土空间生态修复项目管理办法，完善项目管理制度各环节管理要求；严格遵守耕地和永久基本农田保护、生态保护相关法律法规规定。对生态修复中的形式主义、形象工程、虚假修复等行为，要及时通报和曝光；对造成严重损失、出现严重社会负面影响的，要依法追究相关单位和人员责任。对以生态修复名义违法采矿、破坏耕地、违规销售采出矿产资源或者超出批准的项目范围采挖矿产资源等违法行为，要移交执法机构调查处理。
2022-04	财政部	土壤污染防治资金管理办法	防治资金采取因素法方式进行分配。具体因素包括：土壤污染风险防控工作任务量、修复治理任务量、管理改革创新和项目储备情况，对应权重分别为50%、 20%、20%、 10%。因素和权重确需调整的，应当按照程序报批后实施。
2022-03	生态环境部	关于进一步加强重金属污染防控的意见	排放镉等重金属的企业，应依法对周边大气镉等重金属沉降及耕地土壤重金属进行定期监测，评估大气重金属沉降造成耕地土壤中镉等重金属累积的风险，并采取防控措施。
2022-02	国务院	关于开展第三次全国土壤普查的通知	普查对象为全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地的土壤。普查内容为土壤性状、类型、立地条件、利用状况等。普查时间为2022-2025年，最后将建成土壤普查数据库与样品库，形成全国耕地质量报告和全国土壤利用适宜性评价报告。
2021-12	生态环境部、发改委、财政部、自然部等联合印发	“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划	强化镉等重金属污染源头管控，巩固提升受污染耕地安全利用水平；以用途变更为“住两公”(住宅、公共管理与公共服务地)的地块为重点，严格准入管理，坚决杜绝违规开发利用；以土壤污染重点监管单位为重点，强化监管执法，防止新增土壤污染。
2021-06	财政部	土壤污染防治资金管理办法	防治资金重点支持范围包括:土壤污染源头防控；土壤污染风险管控；土壤污染修复治理；土壤污染状况检测、评估、调查；土壤污染防治管理改革创新；应对突发事件所需的土壤污染防治支出，及其他与土壤环境质量改善密切相关的支出。
2021-02	中共中央、国务院	中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见	采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地非农化”、防止“非粮化”。
2021-01	生态环境部、农业农村部、自然资源部、林草局等联合印发	农用地土壤污染责任人认定暂行办法	规范农用地土壤污染责任人的认定，鼓励涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额进行协商，达成协议。无法协商一致的，由农用地土壤污染责任人认定委员会综合考虑各自对土壤的污染程度、责任人的陈述申辩情况等因素确定责任份额。
2021-01	生态环境部	2020年国家先进污染防治技术目录(固体废物和土壤污染防治领域)	目录聚焦固废和土壤污染防治领域，包含处于示范阶段的27项技术和应用推广阶段的10项技术，2020年目录入选技术较好的契合了当前治污需求，包括生活垃圾、有机固废、污泥、危险废物、医疗废物处理处置及资源化的28项技术和有机污染土壤修复的9项技术。入选技术均为国内自主知识产权成果，包含国际专利5项，国内发明专利137项。
2018-08	全国人大常委会办公厅	中华人民共和国土壤污染防治法	我国首次制定土壤污染防治的专门法律，填补了我国污染防治立法的空白。该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。

资料来源：观研天下数据中心整理

此外，为持续深入打好“净土保卫战”，近4年来，全国已有河北、湖北、山东、北京等15个省（区、市）制定出台地方性的土壤污染防治条例，四川等省份的地方性条例也正在制定过程中。

地方耕地修复行业重点政策梳理

发布时间	颁布省市	政策名称	主要内容
2022-09	北京市	北京市土壤污染防治条例	以防治土壤污染为重点，以改善土壤环境质量为核心，坚持首善标准，突出地方特色，注重可操作性，着力做好对上位法的细化和补充，并按照以最严格制度、最严密法治保护生态环境的要求，完善土壤污染防治的监管措施，为加强本市土壤生态环境保护、守住土壤环境安全底线提供有力保障。
2021-11	河北省	河北省土壤污染防治条例	各级人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。实施土壤污染状况调查活动应当按照国家和本省相关标准、指南和技术规范开展，并编制土壤污染状况调查报告。
2022-04	江苏省	江苏省土壤污染防治条例	涉及成片污染地块分期分批开发或者在污染地块周边土地开发的，住宅、公共管理与公共服务等用地应当后开发；对已经发放建设工程规划许可证的住宅、公共管理与公共服务等用地周边存在污染地块的，应当依法在污染地块风险管控和修复达到风险管控、修复目标后再投入使用。
2021-12	山东省	山东省土壤污染防治基金管理办法	省土壤污染防治基金重点投资位于山东省境内的土壤污染修复治理项目，省级财政部门]会同生态环境部门，在省土壤污染防治基金年度绩效自评的基础上，可委托第三方机构适时开展外部绩效评价，建立健全与评价结果直接挂钩的激励约束机制。
2022-04	陕西省	陕西省净土保卫战2022年工作方案	2022年，全省土壤和地下水环境质量总体保持稳定，受污染耕地安全利用成效持续巩固提升，重点建设用地安全利用得到有效保障，土壤环境风险得到基本管控。
2021-12	浙江省	浙江省建设用地土壤污染风险管控和修复“一件事”改革方案	构建建设用地土壤污染防治履职和廉政风险防范制度体系，打造衔接多部门、覆盖各环节的建设用地土壤污染风险管控和修复数字化监管应用场景，建立制度更紧密、监管更规范、运行更高效、服务更便捷的运行机制。
2021-11	天津市	天津市建设用地土壤污染修复方案备案工作指南(试行)	对本市范围内建设用地土壤污染风险管控和修复名录中需要实施修复地块的修复方案进行形式审查，重点审查修复方案的规范性和完整性。
2022-10	湖南省	湖南省建设用地土壤污染风险管控和修复名录(截至2022年10月)	列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。
2022-01	四川省	四川省“十四五”生态环境保护规划	强化土壤污染源头防控深化土壤风险管控突出重金属污染防治强化固体废物分类处置提升固废综合利用水平确保老百姓“吃得放心、住得安心”。强化规划环评刚性约束，严格空间管控合理规划土地用途强化涉及土壤污染建设项目布局论证鼓励土壤污染重点工业企业集聚发展探索土壤环境承载能力分析。
2022-09	重庆市	重庆市“十四五”土壤生态环境保护规划(2021-2025年)	到2025年，全市土壤环境质量总体保持稳定，受污染耕地安全利用率达到国家考核要求，重点建设用地安全利用得到有效保障；农村环境基础设施建设与运行稳步推进，农业面源污染得到初步管控,农村生态环境持续改善；地下水环境质量总体保持稳定。
2022-03	福建省	福建省“十四五”土壤污染防治规划	“十四五”期间，我省将深化土壤污染防治试点示范，包括在龙岩推进国家级土壤污染防治先行区建设；深化平和、漳浦等10个土壤环境风险防控试点县，及浦城县、尤溪县等一批农用地安全利用示范县等，探索形成一批可复制、可推广的土壤污染防治经验做法。

资料来源：观研天下数据中心整理

2、第三次全国土壤普查，有望催化耕地修复订单释放

2022年2月，国务院印发《关于开展第三次全国土壤普查的通知》，决定自2022年起开展第三次全国土壤普查，普查对象为全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地的土壤，普查内容为土壤性状、类型、立地条件、利用状况等。数据显示，我国土壤总点位超标率达16.1%。其中耕地修复潜在市场5.9万亿，近年来，部分企业迅速入局耕地修复产业，但均以中小型企业为主。整体来看，目前耕地修复产业集中度较低，仅有少数企业能承接大型复杂修复工程项目，考虑到《通知》提出本次普查的目的是提升土壤资源保护和利用水平、守住耕地红线、优化农业生产布局等，为实现土地资源的合理配置和安全利用，提前进行布局且具备技术优势的企业有望从中持续受益。

第三次全国土壤普查规划

时间	具体规划
2022年	完成工作方案编制、技术规程制定、工作平台构建、外业采样点规划布设、普查试点，开展培训和宣传等工作，启动并完成全国盐碱地普查。
2023-2024年	组织开展多层级技术实训指导，完成外业调查采样和内业测试化验，开展土壤普查数据库与样品库建设,形成阶段性成果。外业调查采样时间截至2024年11月底。
2025年	2025年上半年，完成普查成果整理、数据审核，汇总形成第三次全国土壤普查基本数据；下半年，完成普查成果验收、汇交与总结，建成土壤普查数据库与样品库，形成全国耕地质量报告和全国土壤利用适宜性评价报告。

资料来源：观研天下数据中心整理

3、环保预算持续下降，耕地修复潜在市场广阔

耕地修复是土壤修复的重要领域，从我国环保预算来看，2016年中央财政新增了土壤污染防治专项预算项目，2023年该项资金预算为30.8亿元，较2022年下降了30%；从市场规模来看，“十三五”期间，耕地土壤修复市场规模约为3960亿元，“十四五”期间耕地土壤修复市场规模约为1500亿元。环境保护、土壤防治仍是目前实现绿色低碳的主要方向之一，但防治资金预算呈现下降的态势，由此可以看出，我国对于土壤污染防治已有所成效，随着土壤修复技术的不断完善和发展，土壤污染现象将进一步减弱，我国对于土壤污染防治的资金预算也将不断降低。

资料来源：观研天下整理

值得注意的是，据不完全统计，通过市场行为来完成的耕地修复项目数量仅为7个，加上国家试点类项目，耕地修复项目也仅占全国土壤修复项目总数的3%左右。耕地修复项目不仅数量少，平均投资金额也最少，仅为场地修复项目平均投资金额的1/5，为矿区修复项目平均投资金额的1/3，并且资金主要来源于中央财政补助。显然，面对中国目前上亿亩的庞大污染量，耕地修复无论在规模上，还是投入资金上都还远远不够。

观研天下分析师观点：虽然整体土壤防治在向好发展，但是由于耕地北扩南缩、高标准农田建设资金不足、耕地用养分离等原因，我国耕地修复任务依旧艰巨，加之耕地土壤酸化、盐渍化、耕层变薄等耕地质量退化问题严重，因此对待耕地修复还是要具体问题具体看待。

三、守护耕地红线，需要科技“金刚钻”

耕地修复技术是关键。从“十二五”“十三五”“十四五”土地整治规划来看，从高标准基本农田建设到生态良田建设，从耕地质量分等到耕地健康认知，都离不开科学技术手段的快速发展与创新应用。近年来通过科技部科研计划项目支持，我国开展了植物修复、农艺阻控、化学调控、农艺和化学相结合等控制和修复技术研究及示范工作，包括重金属污染耕地土壤的植物修复技术、低积累品种的农艺阻隔技术、水肥调控等耕地土壤安全利用技术等，发展了有机污染农田土壤的生物修复技术、植物-微生物联合修复技术等。当前已经有大部分技术已开始应用于大规模耕地土壤的修复，并取得了显著的效果，大大推动耕地修复产业的发展。预计未来十年内，耕地资源安全要解决“非粮化”“非农化”“逆生态化”“破碎化”“边际化”等问题，都需要精准感知、智慧管控的科技手段来支撑。

观研天下分析师观点：由于人才匮乏，当前我国大多数耕地修复的技术是引进国外成熟技术后消化使用的，但这并不适用于我国的耕地土壤，导致我国很多企业的技术并不过关，因此未来人才培养、技术创新将是行业发展的关键。

四、要想解决耕地修复问题，应综合施策、精准实施

耕地污染是制约我国农业发展的关键因素，加强耕地修复与治理具有重要现实意义。考虑到农田污染成因复杂、影响面广，与城镇建设用地、工矿用地相比治理的问题更为复杂，因此在实施治理中必须把握以下四点：1）坚持因地制宜、规划先行。落实国土空间规划确定的主体功能分区，优化农业布局，以粮食生产功能区和重要农产品保护区为重点，科学确定不同区域农业发展重点，发展生态循环农业，促进农业资源的永续利用；2）贯彻山水林田湖草生命共同体理念，推进全域土地综合整治。将耕地保护置于社会经济系统和自然生态系统中进行考虑，统筹格局优化、质量提升、面源污染防治、生物多样性保护等多种功能；3）坚持政府主导推进，农民主体实施的模式。同时，要积极探索社会资本参与的有效途径；4）耕地污染成因复杂，要综合采取物理、化学、生物技术，配套农艺、工程措施。特别是要积极研究农艺、生物等不破坏农田土壤结构的方式推动治理。

观研天下分析师观点：耕地修复是长期战，受到规模、效率、人才和资金限制，目前已有的科学手段总体上都不能大规模实现从根本上解决污染物完全永久离开土壤的头痛问题，而停耕休耕虽然效果不错，但时间较长，因此未来还需要不断探索更加科学的耕地修复方式。（LZC）

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