我国农村危房改造发展背景、政策及国际经验分析 国家及地方“双管齐下”

项目名称

公租房

保障性租赁住房

共有产权住房

面向群体

城镇住房、收入“双困难”家庭

解决符合条件的新市民、青年人等群体阶段性住房困难问题

有一定经济承受能力但又买不起商品住房的家庭

建筑面积

新建的成套公租房，建筑面积严格控制在60平方米以内；由政府投资或补贴的新建公租房单套建筑面积以40平方米为主

以建筑面积不超过70平方米的小户型为主

以中小套型为主，不同区域有所差异

土地性质及获取方式

绝大部分为划拨的国有建设用地

土地性质主要为集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和国有建设用地，出让、租赁、划拨、自有等土地获取方式均有涉及

土地性质为国有建设用地，土地获取方式以划拨和出让为主

房屋来源

采取新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等多种方式

采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式

采用新建、收购、回购、配建等多种方式

建设主体

政府主导投资建设

多主体投资建设

多主体投资建设

租金情况

由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整

租金低于同地段同品质市场租赁住房租金

根据共有产权住房的筹集方式不同而有所差异

房屋所有权情况

政府或公共机构所有

谁投资、谁所有

政府与购买者共同所有

补贴标准

补贴对象

危房鉴定

五保户：一级危房改造补贴2.2万元;二级危房6500元;三级危房3500元

建档立卡贫困户。也就是经过“官方认证”的贫困户，手里办理过贫困卡，信息还被建档。建档立卡贫困户是各类农村扶贫补助的重点对象，也是扶贫工作的重点、难点

结构承载力能满足正常使用要求，未腐朽危险点，房屋结构安全

低保户：一级危房改造补贴2万元;二级危房3500元;三级危房2000元

低保户。也就是你的收入水平没有超过当地规定的标准，你每月的收入用来维持基本的生活可能都不够，建房子显得更难了

结构承载力基本满足正常使用要求，个别结构处于危险状态但不影响主体结构，基本满足正常使用要求

残疾困难户：一级危房改造补贴1.2万元;二级危房4000元;三级危房2500元

农村分散供养特困人员。说白了其实就是自己居住在家的五保户，一般最为常见的老光棍，到了后期往往被安排到敬老院一起养老

部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房

农村困难农户：一级危房改造补贴5500元;二级危房3500元;三级危房2200元

农村贫困残疾人。一般来说这部分人由于身体的残疾很难自己去找到工作维持生活，就业压力大，而对于改造房屋来说更是困难

承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房

时间

颁布部门

政策名称

要点

2015.06

国务院

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》

2015-2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户）

2020.03

住房城乡建设部办公厅

《做好疫情防控和脱贫攻坚保障贫困户住房安全相关工作的通知》

地方各级住房和城乡建设部门要进一步加强与扶贫部门协作和信息互通，对2019年已下达尚未竣工的存量任务以及农村危房改造"回头看"排查出的新增任务等农村危房改造扫尾任务逐户建立台账，统筹用好提前下达的2020年中央财政农村危房改造补助预拨资金，倒排工期，压实责任，确保所有建档立卡贫困户需改造的危房2020年6月底前全部竣工。

2021.02

国务院

《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》

称“继续实施农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造”

2021.04

住房和城乡建设部、财政部、民政部、国家乡村振兴局

《关于做好农村低收入群体等重点对象住房安全保障工作的实施意见》

“十四五”期间，按照“安全为本、因地制宜、农户主体、提升质量”的原则，实施农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造，逐步建立健全农村低收入群体住房安全保障长效机制

省市名称

相关措施

安徽省

农村危房改造资金以农户自筹为主，政府补助为辅，多渠道筹集改造资金。政府分类补助2018年度起有了较大改变，将中央财政补助对象限定为四类人员，即:建档立卡贫困户（未脱贫），低保户，五保户，贫困残疾人。非以上四类人员，或为已脱贫的低保/五保/残疾人的，均不可享受中央财政资金补助。补助标准为:修缮加固6000元，重建20000元

上述政府补助部分，在中央财政补助基础上，国家扶贫开发工作重点县（区）、省扶贫开发工作重点县（市、区）和比照西部大开发政策县（市、区），省级按户均3000元标准补助;其他一般县（市、区），省级按户均2000元标准补助，由各地根据改造方式统筹安排。除中央和省级补助外，其余政府补助部分由市县承担。市县级财政要将农村危房改造市县级补助资金纳入财政预算。

各县（市、区）应根据下达的危房改造任务和补助资金总额，细化落实措施，合理安排各乡镇、村的危房改造任务，科学确定重建户、修缮加固户数量

江西省

我省根据不同地区、不同标准、不同改造方式和补助对象自筹资金能力等不同情况，分类进行补助。新建房屋的补助标准为：对建档立卡贫困户中需兜底解决的特困户，列为重点帮扶对象，进一步提高补助标准，或采用“交钥匙工程”等方式，切实解决其最基本住房安全问题；对建档立卡贫困户中的其他贫困户和分散供养五保户，每户补助不得低于1.8万元；对属于低保户、贫困残疾人家庭、原中央苏区国家重点优抚对象、革命烈士家庭的对象，每户补助不得低于1.45万元；低收入贫困户的对象，每户补助1.1万元。对于房屋进行修缮加固即可安居的困难农户，不区分经济困难类型，每户补助3500元。

湖南省

实施差异化危改补助政策，将补助标准分成3000元至4万元多档，切实避免普惠制和平均主义。优先支持特困农户实施危房改造，开展重点帮扶，将分散供养五保户、贫困残疾人（包括残疾孤儿）、低保对象、重大疾病、失独、自然灾害等特困家庭列为重点帮扶对象，重点帮扶对象补助标准最高可达到4万元

湖南省住房和城乡建设厅将做好与乡村振兴的衔接，主要是扩面提质。扩面,即从“4类重点对象”扩大到边缘户、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅度缩减导致基本生活出现严重困难家庭等,结合农村房屋安全隐患排查整治工作,建立农房定期体检制度,将排查鉴定为C、D级危房的低收入家庭纳入危房改造计划;提质,即实施抗震改造、节能改造、厨房和卫生厕所等功能完善以及水电路气等基础设施配套；同时，注重加强现代农房设计,完善农房使用功能,整体提升农房居住功能和建筑风貌,建设现代宜居新农房

海南省

海南省要对低保户、农村分散供养特困人员和困难残疾人等3类对象实施农村危房改造，计划完成农村危房改造1000户，逐步完善农村低收入群体安全住房机制。“十三五”期间，海南省累计完成4类重点对象农村危房改造任务11.74万套，是国家下达任务的2.24倍

河北省

计划实施农村危房改造3077户，农村低收入群体住房安全保障率稳定保持在100%；6月底前，完成2.66万户农房抗震改造和农村房屋安全隐患整治

贵港市

2022年危房改造计划任务为620户（其中，易返贫致贫户29户、农村低保户149户、农村分散供养特困人员232户、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难家庭等5户、农村低保边缘户1户、未享受过农村住房保障政策支持且依靠自身力量无法解决住房安全问题的其他脱贫户204户），最终以自治区下达任务为准。截至2022年4月20日，已开工478户，开工率77.10%；竣工97户，竣工率为15.65%

广东省

各有关市县要同时加大投入，落实本地区配套补助资金，每户改造对象补助总金额不低于以下标准：1、改造方式为新建房屋、置换既有安全房屋或统建农村集体公租房的，农村分散供养特困人员不低于3.4万元/户，其他农村低收入群体等重点对象不低于4万元/户。2、改造方式为修缮加固的，不低于2万元/户。3、对于原中央苏区县和少数民族自治县的改造对象，分别给每户提高0.35万元和0.5万元的补助额度。

改造方式为新建房屋、置换既有安全房屋或统建农村集体公租房的2.0万元/户，改造方式为修缮加固的1.0万元/户

国别

发展政策与经验

美国

通过信贷和税收，调动私人力量参与住房保障。政府提供优惠政策鼓励营利性开发商和私人投资者为低收入家庭开发廉价住房是美国住房保障制度的一大特色。美国政府主要利用信贷和税收两种激励手段。20世纪60-80年代，联邦政府启动系列抵押贷款资助项目，开发了100多万套私人拥有的中低收入出租房。1969年，美国修订后的税法允许私人出租给低收入家庭的住房加速贬值，减少了低收入住房开发商和投资者的联邦所得税。这项政策极大鼓励出租房的投资，不到五年时间就建设了54.4万套出租房。1986年《税制改革法》设立了低收入住房税收补贴项目，为投资低收入出租房的开发商提供资金激励。2）美国公共住房供给有限。因为绝大多数美国人认为住宅买卖、投资和消费是私人的事情，由政府拨款建筑公共住房在其他资本主义国家流行，但在美国则较少应用。近年来美国政府投资的公共住房仅占全社会住宅存量的2%左右，历史最高时期才140万套

住房保障重心由补贴供给转变为补贴需求（由“补砖头”转变为“补人头”）。20世纪70年代中期之前，美国主要对住房开发商提供补贴，主要目的是刺激供给，为低收入家庭提供更多住房。1974年，美国颁布新的住房法案，授权住房与城市发展部提供房租补助费，补充租户税前收入25%（1982年提高到30%）与公共市场房租间的差额。2）“租房券”是主流补贴方式。租房券计划是为中低收入居民提供住房保障的一种政策手段，其政策目标是通过提供住房消费券让中低收入者搬进“体面”且可负担的住房。租金补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与“支付标准”间的差额。纳入租房券计划的租赁房须符合特定的建筑质量要求。每年约有200万个美国家庭受益于租房券政策。租房券显著降低了参与家庭的住房负担，有利于改善居住环境、分散贫困、提升人力资本。到20世纪80年代中期，美国大多数房租补助都转变为租房券，因其给低收入者选择居住区和住房的自由权，受到了低收入家庭的欢迎

美国主要用两个指标来确定住房保障对象：一是住房消费支出占家庭消费支出的比例；二是家庭收入与本地区平均家庭收入的比例。在美国，住房消费超过家庭收入30%的家庭，被认为是存在着过度的费用负担；若超过50%，则被认为是存在严重的费用负担。因此，美国对住房消费超过收入30%的家庭提供住房补贴等住房保障。通常将收入低于本地区平均水平30%的家庭定为低收入住户，提供公共住房和租房券等“深度资助”

德国

鼓励福利性社会建房和个人建房、购房，鼓励多种形式的住房建设形式。对于住房买卖设定高额的交易费用：一是非营利性建房企业兴建的福利性社会住房给予建筑预算50%的无息贷款，偿还期限为25年；二是对个人建房给予减免税和其他鼓励措施；三是鼓励个人按市场价购房，并可获得政府住房补贴

实行“先存后贷”的合同储蓄模式。这种房贷的实质是“合作”而非赢利，大约占到德国房贷总额的50%左右。所有房贷（包括合同储蓄和商业贷款）都实行固定利率制，储蓄房贷利率低于市场利率且固定不变，商业贷款固定利率期限平均为11年半。德国的房地产市场强化房屋的消费品属性、弱化其资产属性，规定自有自用的住宅只征收地基税，但对地产买卖则征收高额的土地交易税和资本利得税。这些措施稳定了房地产市场，减少了住房压力和保障性住房的需求

德国租房市场繁荣，自有住房率为42%，租赁住房率为58%。这受益于法律对租房利益的严格保障，如法律对房租做上限限制：如果房东所定的房租超出合理租价的20%，就构成了违法行为；如果超出50%就构成犯罪。另外，对低收入群体进行租房补贴，补贴金额根据家庭人口、收入及房租支出情况确定，实际租金与可承受租金的差额部分由政府承担，补贴期限为15年，此后随着家庭收入的增加减少补贴的金额。领取社会救济、收入特别低的家庭的房租补贴由联邦政府和州政府各承担50%

日本

日本政府的财政补贴分为政府财政拨款和投资性贷款两种，前者用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设，后者一般用于住房建设的投资贷款以及向用于建设公共住房和低收入者发放住房贷款。日本运用税收手段鼓励住宅建设。政府规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%

日本采用官民结合型金融政策模式，以央行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充。政府住房金融机构有住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等；民间的住房金融机构由包括住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。住宅金融公库是直接隶属于政府的法定机构，依照《住宅金融公库法》的规定向自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款，为民间住房信贷机构提供贷款保险，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款，其对贷款利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。

日本的建设省住宅局代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。在该局统管下，构造以住宅金融公库、住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的社会保障性住房供应体系。其中，政策性的住房金融机构住房金融公库，为住房建设和购买住房提供长期低息资金，公团和公社则直接建造和提供住宅。日本政府的财政补贴分为政府财政拨款和投资性贷款两种，前者用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设，后者一般用于住房建设的投资贷款以及向用于建设公共住房和低收入者发放住房贷款

新加坡

完善的公积金制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障，它为组屋的建设和“居者有其屋”计划提供了强大的金融支持。所有新加坡公民和永久居留的居民，都必须参与公积金储蓄。政府将一部分公积金用于组屋建设，或购买政府为住房建设贷款和补贴而发行的债券，间接支持组屋建设。通过这种政策，获得稳定建设资金，避免商业贷款高额利息。2）租售并举，提供优惠贷款。新加坡组屋的租金和房价不是由市场决定，而是由政府定价，实行低租金和低房价的政策。为了照顾低收入家庭购买组屋，政府提供补贴，实在无力购买的。允许其租住组屋。为符合条件的组屋买主提供两次优惠贷款，摊还期为25年。贷款数额与摊还期限依据申请者的收入与年龄而定

住房建设启动资金来源于政府20年长期贷款和政府补贴，每年财政补贴非盈利的建屋发展局。整个住房建设的投资活动过程包括项目立项、建筑工程承包、产业出售或管理，无论是私人投资住房建设，还是政府投资建房，都必须通过招标形式确定建筑承包商。在选址上，住宅建设一般选择在城市边缘地带，在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情况下，政府才集中力量改造旧城。组屋区交通便利，轻轨、地铁建设完善。2）完善的进入标准和退出机制。政府制定详细租住或购买组屋申请资格标准，按照标准购买住房才可享受优惠；对超过规定的多出部分提高房价，以限制居民过多占用住房。同时，采取分级优惠办法，购买住房面积越小，享受优惠越多。分配优先权按申请时间次序来决定，操作简单，易为公众接受。为限制炒房，对于组屋的家庭套数、转让的时限都做了严格规定。为防止组屋衰退为贫民窟，实施有住户参与的住房更新政策